POUVOIR & DÉMOCRATIE, AUJOURD'HUI

Le monde a connu depuis 35 ans une extension importante du modèle démocratique pour présider à la conduite de la majorité des États. En 1975, une quarantaine d'États seulement pouvait prétendre au statut de démocratie, auquel il était assez évident d'opposer les modèles des États autoritaires et totalitaires. Vingt ans plus tard, après l'effondrement de l'Union soviétique, ce nombre dépassait largement la centaine alors que l'on recense aujourd'hui un peu moins de 200 États sur la planète.

Cette globalisation du modèle démocratique le rend du même coup plus difficilement opposables à son contraire, au point qu'il peut être légitime d'interroger ses critères face à la diversité de sa traduction, entre les démocraties strictement électorale et la démocratie « libérale », satisfaisant à des exigence plus nombreuses.

La démocratie est étymologiquement « le pouvoir du peuple », on pourra ajouter « par le peuple et pour le peuple », mais de quel pouvoir et de quel peuple s'agit-il ? En dehors de l'exercice « collectif » du pouvoir, les formes de « démocraties » ou des modalités de prise de décision, peuvent renvoyer à des modèles contradictoires, opposés ou aussi difficiles à articuler que la « démocratie locale » et celle qui ne le serait pas.

Or la généralisation de la démocratie comme modèle de gouvernement des puissances publiques étatiques s'est opérée parallèlement – certains diront dans le même mouvement – avec la globalisation économique et financière qui semble remettre en cause de manière sérieuse la définition du siège du pouvoir et de la nature des personnes, institutions et organisations en capacité de l'exercer. La pertinence de la démocratie comme définition du pouvoir légitime est interrogée au moment même ou elle devenait un modèle universel, accompagnant ce que certains ont voulu décrire comme une « fin de l'histoire » (La fin de l'histoire et le dernier homme, Fukuyama, 1989).

Il paraît donc nécessaire de distinguer à ce titre les modèles théoriques et les modèles historiques (1), pour démontrer au-delà du plus petit dénominateur commun qui la singularise, « la » démocratie est toujours un compromis spécifique pour organiser les rapports entre pouvoir et société (2), face au défi de savoir si elle est encore un outil efficace pour conquérir l'exercice du pouvoir (3).

La référence à la démocratie s'est exprimée de manière extrêmement diverses tant du point de vue théorique que dans sa mise en œuvre historique. De manière relativement abstraite on distinguera ici trois principales formes : démocratie radicale, démocratie libérale et démocratie déléguée.

La démocratie comme « pouvoir de tous »
la démocratie « radicale » ou la « dictature de la majorité »

La typologie de la « démocratie radicale » a été définie par Raymond Boudon¹. Dans cette conception largement hérité de l'expérience historique et idéologique de la Révolution française, il n'est rien au-dessus du pouvoir de décision du peuple et de son expression majoritaire. Ce qu'il a fait il peut fort bien le défaire. C'est une forme de « dictature de la majorité », catégorie à laquelle on peut également rattacher la « dictature du prolétariat » telle qu'elle fut théorisée par Karl Marx et Friedrich Engels.

Or cette dictature de la majorité peut fort bien être vécue comme une forme de violence pour les « minoritaires », minorités religieuses, ethniques, linguistiques, politiques qui peuvent ne pas se reconnaître dans la volonté exprimée par la majorité, d'autant que certaines formes de minorités peuvent être édictées par la loi : suffrage universel strictement masculin, collèges électoraux différenciés (l'Empire allemand avant 1918, l'Algérie française entre 1946 et 1962, Apartheid sud-africain, suffrage économique pondéré en Irlande du Nord avant 1969), suffrage censitaire… il ne suffit donc pas d'établir des élections pour achever la démocratie, tout comme le suffrage universel ne résolvait pas la question sociale malgré les déclarations de Lamartine (1848).

Cette conception de la « démocratie radicale » est assez bien illustrée sous des formes différentes par la constitution de 1793 où pouvoirs exécutif et législatif sont entremêlés voire confondus dans un système monocaméral (le pouvoir judiciaire leur est clairement subordonné) ou même dans les constitutions de la III^ème et IV^ème Républiques qui n'établissent pas de juge constitutionnel permettant de tempérer les décisions de la représentation populaire.

On peut également faire entrer dans cette catégorie le concept de « démocratie directe » avec des différences subtiles entre la possibilité de révocabilité des mandataires et le strict de respect du « mandat impératif ».

Enfin en lien avec cette conception, peut être approchée la définition de la « démocratie socialiste » telle qu'elle pouvait être conçue par certains cadres sociaux-démocrates révolutionnaires avant la Première guerre mondiale et la Révolution bolchévique d'octobre 1917 : la prise du pouvoir dans un pays capitaliste avancé par un prolétariat pleinement conscient de sa tâche historique et organisé en conséquence, une « dictature du prolétariat » est mise en place comme dictature de la majorité pour transformer les rapports économiques, mais qui n'est pas antinomique avec la liberté d'opinion, d'expression, de presse, de réunion, etc. la pluralité de la vie démocratique s'exprimant à la fois au travers d'une assemblée parlementaire et la multiplicité des conseils ouvriers sur le modèles des soviets d'ouvriers et de soldats en 1905, cette « dictature du prolétariat » ne pouvant fonctionner sans contre-pouvoirs.

La démocratie comme « pouvoir de chacun »
la démocratie « libérale » ou la « souveraineté limitée »

De fait, depuis les différentes déclarations des droits (bills of rights britannique de 1689 ou américain de 1787)ou la déclarations des droits de l'homme et du citoyen (1789), la proclamation de droits naturels et inaliénables vient de fait limiter l'exercice d'un pouvoir qui ne viendrait que du peuple. Le préambule de la constitution de 1946 (IV^ème République), reprise en préambule de la constitution de 1959 (V^ème République) stipule ainsi que « Le peuple français proclame à nouveau que tout être humain, sans distinction de race, de religion ni de croyance, possède des droits inaliénables et sacrés. Il réaffirme solennellement les droits et les libertés de l'homme et du citoyen consacrés par la Déclaration des Droits de 1789 et les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. »

La question des libertés fondamentales et des droits de l'individu est posée d'entrée dans la tradition libérale anglo-saxonne pour laquelle la constitution régissant une société doit limiter au maximum le risque que l'État peut représenter pour l'individu. La forme la plus avancée de cette conception se retrouve dans la constitution américaine (1787) et dans la Loi Fondamentale allemande de 1949. La première institue une stricte séparation des pouvoirs²exécutif, législatif et juridique, qui se contrôlent les uns les autres (au risque de l'inertie) et invente la Cour Suprême comme seul juge constitutionnel, ultime recours. Le préambule de la Loi Fondamentale de la République fédérale allemande pour des raisons historiques permet également une définition très précise de l'État de droit et des libertés fondamentales qui vient de ce fait limiter l'exercice du pouvoir, avec une très forte prégnance du tribunal fédéral constitutionnel.

L'influence de la Loi fondamentale allemande a infusé dans l'ensemble de l'Europe au rythme de la construction européenne ; déjà la constitution de la V^èmeRépublique innove avec la tradition française en créant le Conseil constitutionnel dont on vient de voir entrer en vigueur une nouvelle avancée d'inspiration germano-européenne avec la « Question préjudicielle de constitutionnalité ». Les institutions européennes, Cour de justice de l'Union européenne, Cour européenne des droits de l'homme, charte des droits fondamentaux rendue contraignante par son intégration dans le Traité de l'Union européenne (Traité de Lisbonne), sont extrêmement représentatives de cette question.

Il n'est pas indifférent que cette catégorie démocratique soit entrée en vigueur dans des États fédéraux, comme les États-Unis d'Amérique ou la République fédérale allemande, où il fallait en plus des droits des citoyens faire valoir les droits des États fédérés par rapport au pouvoir de la fédération. La question de la subsidiarité entre les différents échelons d'exercice du pouvoir n'est pas anodine : l'existence d'échelons locaux forts d'exercice du pouvoir, comme en Espagne avec des Régions autonomes aux compétences à géométrie variable, est une limitation du pouvoir central. Il faut regarder dans ce sens la contradiction des gouvernements de droite en France qui ont inscrit en 2004 dans la constitution le caractère « décentralisé » de la République française et qui aujourd'hui proposent de restreindre fortement le champ de la « démocratie locale ».

La démocratie comme « pouvoir de quelques uns »
le pouvoir délégué de la « démocratie représentative » ou confisqué de la « démocratie populaire » ?

On fera d'abord ici référence à la « loi d'airain des oligarchies » théorisée par le sociologue socialiste allemand Robert Michels dans Les Partis politiques, Essai sur les tendances oligarchiques des démocraties (1914). Cette intuition est également reprise dans La société des socialistes (2006, éditions du Croquant) de Frédéric Sawicki et Rémi Lefebvre, sur la sociologie du Parti socialiste français. Les partis politiques ont tendance a créé en démocratie des fonctionnement notabilitaires, auto-reproductifs, qui se séparent peu à peu de la société que les élus sont censés représenter. Il existe donc des tendances de fond qui mènent à la création de bureaucraties syndicale et politique.

Il n'est pas très étonnant que cette réflexion sociologique soit née en Allemagne au début du XX^ème siècle, alors que le binôme formé par le SPD et les syndicats ouvriers allemands était considéré comme le joyau de la social-démocratie révolutionnaire, et que ses intellectuels officiels donnaient le ton à toute l'Internationale Ouvrière. Michels démontre la construction de l'oligarchie social-démocrate et à la même époque Rosa Luxemburg dénonce le fait que la social-démocratie allemande, qu'elle soit politique ou syndicale, ait été peu à peu absorbée par l'appareil d'État prussien, avec une bureaucratisation autoritaire, décourageant l'initiative autonome des mobilisations des masses ouvrières, ne se battant plus que pour des réformes subalternes en attendant que l'Empire allemand, nation capitaliste la plus avancée de l'époque, tombe comme une fruit du seul fait de l'évolution historique. Les sociaux-démocrates ne devaient selon leurs dirigeants que se préparer pour le moment où naturellement le pouvoir échoirait à la classe ouvrière ; le rêve n'était de faire tomber l'Empire pour créer une République socialiste, mais de faire de l'Empereur Guillaume « l'empereur des ouvriers ».

C'est cette même Rosa Luxemburg qui dénoncera, dès 1904 (et jusqu'à son assassinat en janvier 1919 par le gouvernement social-démocrate allemand) près de 16 ans avant le congrès de Tours de la SFIO (1920) et le discours remarquable de Léon Blum sur le même thème, les tendances autoritaires et dictatoriales inhérentes à l'organisation partisane conçue par Lénine et les Bolchéviques. La conception d'avant-garde composée de révolutionnaires professionnelles portait dès le départ en germe la construction d'un État-Parti totalitaire dont l'objectif serait de faire le bonheur du peuple malgré lui, sous prétexte qu'il aurait anticipé la connaissance scientifique de l'évolution historique et économique et précéderait donc les aspirations profondes du peuple.

L'État « ouvrier » soviétique a donc été une machine à opprimer les ouvriers et les travailleurs, Trotsky, qui avait organisé la répression des marins de Kronstadt et la militarisation du travail et des syndicats, continuera de vouloir défendre les « acquis » de ce qu'il considérait toujours comme un « État ouvrier » bien que dégénéré. Dans le même temps d'autre responsables politiques de la gauche critique voyait dans l'URSS la construction d'un Capitalisme d'État au service d'une nouvelle classe sociale dirigeante, la nomenklatura, qui avait pris la place de la bourgeoisie.

L'illusion de « l'État ouvrier »fut encore moins défendable lorsqu'au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale, l'URSS imposa par occupation militaire des « Démocraties populaires ». Si on peut encore discuter des conditions de la Révolution russe de février et d'octobre 1917, il est évident que les populations d'Europe orientale et centrale à qui l'on imposait ces « démocraties populaires » n'avait absolument pas choisi de faire la révolution communiste et que ce gouvernement était imposé contre la volonté du peuple.

Dans l'articulation entre société et puissance publique, la démocratie apparaît comme le moyen d'exercer le pouvoir et de régler le plus pacifiquement possible les conflits qui traversent la société. Mais la souveraineté populaire ne saurait être respectée par la seule définition de l'exercice du pouvoir, elle a besoin également d'établir des contre-pouvoirs.

La démocratie, c'est organiser les conflits et les régler le plus pacifiquement possible :

La démocratie comme organisation des conflits, de leur expression à leur résolution, paraît répondre parfaitement à la culture politique ayant présidée aux destinées de la République française. Les clivages y apparaissent souvent violemment exprimés et la résolution du conflit se solde fréquemment par l'imposition des choix de la majorité sur ceux de la minorité plutôt que par la négociation ; il est vrai que ce n'est pas forcément ce qu'il y de plus pacifique.

À l'opposé, les institutions de l'Union européenne (en partie parce qu'elle associe en son sein des histoires politiques diverses) sont clairement orientées vers la recherche du consensus et du compromis, a priori, entre des options divergentes.

La question sociale a pu apparaître mettre en péril un temps la démocratie naissante. Loin des pronostics établis par les Libéraux du XIX^ème siècle comme Lamartine, l'instauration du suffrage universel (masculin) n'avait pas suffi à la résoudre. L'antériorité de la démocratie républicaine sur un mouvement social organisé et la naissance d'une organisation socialiste en rance a perpétué ce conflit. Au contraire, les autres partis sociaux-démocrates européens avaient tout à la fois la démocratie et l'égalité sociale à conquérir (on a pu voir dans la partie précédente à quel point le SPD avait fini par s'intégrer au paysage de l'Empire allemand conduisant à sa bureaucratisation et à son ossification).

On doit donc à Jean Jaurès et à Léon Blum l'intégration de la question sociale dans le débat démocratique et républicain. Le premier y voyait un moyen de construire pour le mouvement ouvrier son propre espace public au sein de la société capitaliste, soutenant que la défense de la démocratie s'apparentait à croire en « la force du prolétariat ». Le second défendit le 27 décembre 1920, contre la majorité des délégués de la SFIO qui prônait l'adhésion à l'Internationale Communiste, contre la vision bolchévique de la prise du pouvoir armée, que la révolution était le militant socialiste faisant œuvre quotidienne de propagande et s'atteindrait donc par le recueil de la majorité des suffrages de citoyens éduqués et conscients de enjeux.

La démocratie politique comme la démocratie sociale impliquent que soient créées des espaces où s'expriment la contradiction et où elle se tranche. Encore faut-il que l'on ne dénie pas (comme les bolchéviques et la droite nationaliste) tout droit au conflit et à son expression là où elle était possible.

La démocratie naît de la tension entre organisation de la confiance et organisation de la défiance :

L'expression par le suffrage universel pour déterminer des institutions représentatives, tant sur le champ politique que dans le champ social, est l'organisation de la confiance entre société et pouvoir. La séparation des pouvoirs et l'existence de contre-pouvoirs devrait permettre d'encadrer un principe de défiance. Pour les Libéraux comme Benjamin Constant, « toute bonne constitution est un acte de défiance » car elle vise à encadrer l'action des pouvoirs publics, donc à limiter les possibilités d'abus de pouvoir sur les individus.

Si le principe de séparation des pouvoirs établi par Montesquieu semble avoir trouvé sa concrétisation dans la Constitution américaine, tel n'a jamais été le cas des constitutions démocratiques françaises depuis 1871.On peut considérer, dans le cas de la III^ème et de la IV^ème République, que la défiance devait s'exprimer théoriquement tout à la fois avec la confiance, dans le vote des citoyens sanctionnant ou non les coalitions gouvernementales sortantes.

La V^ème République établit depuis son entrée en vigueur en 1959 une démocratie régulée où le contrôle par le droit serait le pendant d'un pouvoir exécutif puissant. Mais alors que des polémiques ont surgi en nombre ces dernières années pour dénoncer la mise en cause du pouvoir législatif et du pouvoir de contrôle du parlement et celle du contre-pouvoir médiatique face à la puissance exécutive, on peut s'interroger sur la pertinence d'un contre-pouvoir qui ne serait plus exercé que par le Conseil Constitutionnel ou le Conseil d'État. L'avis de ce dernier sur un éventuel projet de loi portant interdiction générale du voile intégral en une illustration très récente.

Encore faut-il s'interroger sur la portée des sujets sur lesquels les pouvoirs ont en démocratie encore le « loisir » de s'appesantir.

La globalisation économique et financière est venue largement entamer la réalité du pouvoir des États-Nations dans lesquels avaient émergé l'exercice du pouvoir par la démocratie. La démocratie représentative fait les frais de cette perte d'efficacité de la puissance publique. Contestée par le haut, elle l'est aussi par le bas, des voix s'élevant pour promouvoir la « démocratie d'opinion ».

Que reste-t-il de la souveraineté populaire face à la mondialisation ?

Souveraineté populaire et souveraineté nationale se sont longtemps identifiées l'une à l'autre quand l'action publique trouvait une exécution efficace au sein des États et des États-Nations en particulier.

La construction européenne et la globalisation économique compliquent sérieusement le tableau. La première n'a pas été conçue à l'origine comme une expression de la souveraineté populaire démocratique, mais comme une mise en commun utilitaire par un certain nombre d'États européens (toujours plus nombreux) d'un nombre croissant de compétences et de politiques publiques. Des transferts de souveraineté ont donc été opérés, car ils étaient sans doute nécessaires, sans que les peuples soient réellement associés dans un débat de fond transparent, autrement que par l'intermédiaire de leurs gouvernements. Les référendums ont été tardifs et ils ont pour défaut de chercher à simplifier à l'extrême la réponse demandée à des problématiques complexes. Le processus d'adoption d'institutions communes plus démocratiques a connu des difficultés et des ratés réguliers de 1992 à 2009, nés de cet malentendu originel : « non » danois en 1992, « non » irlandais en 2001 et 2008, « non » français et néerlandais en 2005.

La globalisation financière a posé des problèmes autrement plus angoissant pour les populations. Bien que diverses institutions internationales existent pour encadrer la libéralisation des échanges commerciaux, la financiarisation de l'économie et l'instantanéité des mouvements financiers avec internet d'un bout à l'autre de la planète ont donné légitimement à penser que les États étaient devenus impuissants à répondre aux préoccupations de leurs administrés : développement économique, emploi, environnement… A contrario, de grands multinationales semblaient pouvoir imposer leur volonté sur la marche économique du monde et Ronald Reagan disait que l'État n'était « pas la solution mais le problème ».

La crise financière internationale de 2008 a pu faire penser que le politique était de retour. Les États sont massivement intervenus pour sauver le système financier international et ont exprimé leur souhait d'une plus grande régulation économique et financière en contrepartie. Mais les illusions politiques de 2009 semblent aujourd'hui se dissiper : les grandes entreprises financières ont repris les pratiques précédemment condamnées comme partiellement responsables de la crise financière, les États n'ont pas modifié dans le sens d'une plus grande régulation le système capitaliste, pis ils n'ont pas vraiment exigé de contreparties pour le sauvetage du système. Les attaques financières dont ont été l'objet la Grèce et in fine la monnaie européenne renforcent le doute quant aux capacités des États à faire prévaloir leurs vues sur celles des marchés financiers, d'autant que l'accroissement de leur dette souveraine les a sans doute durablement affaiblis.

La démocratie d'opinion est un échappatoire face au manque d'efficacité d'une démocratie régulée ?

En juillet 2001, Romano Prodi, président de la Commission européenne, déclarait que « l'Europe n'est pas administrée que par les autorités européennes, mais aussi par les autorités nationales, régionales et locales, ainsi que par la société civile » : le flou d'une telle déclaration, l'habillage de la difficulté à assumer les décisions politiques exigées par le suffrage des citoyens en notion de « bonne gouvernance » ne sont sans doute pas de nature à, rassurer les électeurs sur l'efficacité de la puissance publique.

On peut y voir, avec la difficulté à répondre à leurs préoccupations les plus criantes, la cause de la montée de l'abstention à toutes les élections dans toutes les démocraties occidentales, ainsi que la montée des votes protestataires, populistes ou nationalistes, depuis 25 ans. Selon Pierre Rosanvallon, l'abstention ne traduirait pas un désintérêt des citoyens pour la démocratie, mais l'intérêt des citoyens se déplacerait selon lui de la représentation vers l'invention de nouveaux contre-pouvoirs pris en charge par la société civile : actions de pétition, de manifestations ou de solidarité… Le principe en serait de dénoncer pour contraindre le pouvoir à agir ; partis et syndicats, exerçant une fonction de représentation, seraient complétés par des ONG, chargées de mobiliser l'opinion.

Michel Rocard, alors Premier ministre, incitait en 1989 ses ministres à plus tenir des sondages pour réussir leurs réformes. Nicolas Sarkozy, président de la République, est un grand consommateur de sondages qualitatifs, mais cela ne lui garantit pas forcément des victoires électorales.

Il est vrai cependant que l'intervention citoyenne s'est déplacée avec une certaine efficacité dans le domaine de la dénonciation/contestation. Philippe Subra, professeur de Géographie à l'université Paris 8, explique en 2007 dans La Crise de l'aménagement du territoireque depuis 25 ans les associations de défense des riverains ont de cette manière mis fin au règne sans partage du pouvoir technocratique (mandaté par les autorités démocratiques) dans ce domaine.

Les expériences d'institutionnalisation du Débat public (Commission Nationale du Débat Public - CNDP) et de la démocratie participative visent à capter ce nouvel investissement citoyen. Mais cela appelle plusieurs remarques :

• Le vote de ceux qui se sont exprimés n'a pas moins d'intérêt parce que les abstentionnistes sont nombreux sauf à considérer que les élus ne sont pas légitimes à s'adresser à la population dans le « Débat public » ;

• Jusqu'ici le débat sur l'aménagement du territoire, notamment, est essentiellement le fait de regroupements protestataires qui peuvent parfois être assimilés à des démarches populistes. Le syndrome NIMBY « pas dans mon jardin » anime le plus souvent ces mouvements qui restent les plus structurés ;

• Il est nécessaire de former de véritables interlocuteurs avant de reconnaître tout et n'importe quoi comme « représentatif ». « Ce qui constitue la vraie démocratie, ce n'est pas de reconnaître des égaux, Messieurs, c'est d'en faire » disait Gambetta ;

• Le terme « société civile » regroupe des réalités tellement diverses et contradictoires, que sa reconnaissance non balancée pourrait plus contribuer à défaire les institutions qu'à les démocratiser ;

• Enfin, la nature des débats soumis à la démocratie participative reste aujourd'hui accessoire et il n'y a pas la matière à prétendre transformer réellement et profondément la vie de nos concitoyens.

* * * *

L'interrogation sur l'évolution des sociétés démocratiques est aujourd'hui plus forte que jamais. La démocratie, comme mode de désignation des gouvernements nationaux donc comme pouvoir, ne subit pas dans la plupart des pays aujourd'hui réellement la concurrence d'autres modèles (fascisme, autocratie, théocratie, bolchévisme), mais elle pâtit de la perte d'efficacité de l'action publique des États et de la puissance publique en général.

C'est la problématique soulevée par Emmanuel Todd en 2008 dans son essai Après la démocratie, dénonçant un débat démocratique qui se serait concentré selon lui lors de l'élection présidentielle de 2007 sur des sujets secondaires, comme l'identité nationale et la sécurité, pour masquer l'impuissance des gouvernements démocratiques nationaux à trouver les outils pour résoudre les enjeux économiques et la question sociale.

Sans pouvoir effectif, la démocratie se limiterait de plus en plus à un théâtre d'ombres justifiant le décrochage institutionnel grandissant d'une majorité de la population et ouvrant la voie à un populisme autoritaire pour répondre à des conflits sociaux qui ne seraient plus régulés.

La restauration de la souveraineté populaire qui ne peut s'exprimer qu'au travers de la démocratie suppose deux piliers :

• Le premier est celui d'un véritable débat politique où les enjeux sont clairement identifiées, les clivages assumés et les choix annoncés. L'élection de présidentielle américaine entre Barack Obama et John McCain en 2008 semble correspondre à ce type de confrontation nécessaire, même si l'on mesure chaque la distance entre la conquête et l'exercice du pouvoir ;

• le second est sans doute l'émergence d'espaces cohérents et pertinents où la puissance publique pourrait s'exercer efficacement dans le cadre de la globalisation. C'est tout l'enjeu de la construction européenne, l'union connaissant des difficultés à élaborer une véritable démocratie expression d'une souveraineté populaire européenne, alors que les États membres peinent encore à s'accorder sur la manière de défendre leur monnaie unique.

Frédéric Faravel
secrétaire fédéral du PS 95
aux relations extérieures