Politique de cohésion, perspectives financières, stratégie de Lisbonne : l'Union confrontée aux défis du développement, de la compétitivité et de l'intégration

Avant propos :

La nécessité d'une telle note m'est apparue lorsque le soir d'une convention fédérale sur « le nouveau modèle de développement économique, social & écologique » organisée le vendredi 21 mai 2010, un des intervenants a manifestement confondu « Traité de Lisbonne » et « stratégie de Lisbonne » ; il s'agissait pour lui de s'opposer à un amendement présenté dans plusieurs section qui proposait d'ajouter page 18, dans le paragraphe « Nous voulons passer de la gouvernance faible […] », à la suite de la phrase « […]la renégociation des directives contestables » le texte suivant : « […] , ainsi que la réorientation des grandes politiques communes dans le sens d'un plus grand développement solidaire et la redéfinition radicale des perspectives financières de l'Union au regard de l'échec de la stratégie de Lisbonne. » Que l'erreur d'appréciation ait été dirigée ou involontaire, le résultat immédiat a été de créer un réflexe de défense chez une bonne partie des délégués de section dans la salle, voyant resurgir les débats sur l'ex-TCE et la fracture au sein du PS au détour d'un amendement qui n'avait rien à voir avec ce sujet. Précisons toutefois que le défenseur de l'amendement s'est vu interdire de corriger l'erreur et qu'il a été immédiatement soumis au vote, sans que qui que ce soit dans la salle ne soit en mesure de faire la différence. L'amendement a donc été largement rejeté. Le même soir, un autre amendement avait été rejeté aux deux-tiers ; il visait à remplacer page 4 dans le 3^ème paragraphe (sous-titre "Reprendre la marche du progrès") « L'Europe est notre volonté : il n'est pas d'avenir hors de la coopération européenne » par « Les socialistes, fidèles à leurs convictions internationalistes, sont profondément attachés à la construction d'une Europe unie, démocratique et socialement progressiste : face aux défis du monde et pour réaliser nos objectifs idéologiques, se détourner de la coopération européenne serait illusoire »…

Clairement il apparaît ici que la formation des militants socialistes, y compris ses cadres locaux et fédéraux, est insuffisante voire inexistante sur les questions européennes ; que cette ignorance est source d'incompréhension et de caricatures dans les débats internes du PS, dommageable à ce parti et à l'élaboration de son orientation. Cette note vise à combler un manque et à résoudre la source des quiproquo.

Introduction :

La politique de cohésion des communautés puis de l'union européennes ont une dimension historique, intimement liée à la construction communautaire depuis les traités de Rome et la création du FSE. Ce premier fonds fut complété par le FEOGA en 1962 et le FEDER en 1973. L’acte unique et les traités successifs sur l’Union européenne ont ensuite modifié les dispositions juridiques régissant la politique de cohésion pour élargir ses objectifs et renforcer son efficacité. Sans forcer le trait, on peut clairement affirmer que son existence distingue essentiellement l'espace de la construction européenne d'une simple zone de libre échange comme l'ALENA (Accord de libre-échange nord-américain).

Quelques soient d'ailleurs les débats qui ont pu avoir lieu sur l'ex-TCE et le traité de Lisbonne, l'article 3.3 du Traité sur l'union européenne dispose que l'Union « promeut la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les États membres. » ; les articles 174 à 178 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (Titre XVIII) décrit par ailleurs les objectifs, les outils et les procédures de cette politique de cohésion, précisant que « l'Union vise à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard de développement des régions les moins favorisées […] ». L’élargissement de l’Union accentue la nécessité de cette action car la proportion de la population européenne bénéficiant d’un PIB par habitant en dessous de la moyenne communautaire est passée de 19 % à 27 %.

Les perspectives financières de l'Union européenne pour la période 2000-2006 puis 2007-2013 se devaient de donner les moyens de réaliser cette politique de cohésion devenue déterminante pour l'intégration européenne. À cette fin, les fonds structurels seront dotés de 308 milliards d’euros, soit plus d’un tiers du budget de l’Union, pour la période 2007 à 2013.

Enfin, depuis 2000, les États membres de l'Union européenne se sont dotés d'une stratégie de développement économique, baptisée « Stratégie de Lisbonne » et révisée en 2004-2005, qui donne pour objectif à l'union « devenir l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale » ; la politique de cohésion de l'union s'est donc coulé dans cette stratégie, qui privilégie compétitivité, recherche et innovation. Toutefois, le quatrième rapport d’étape de la Commission laisse apparaître l’importance des disparités qui séparent toujours les États membres et ralentissent la croissance.

Dans une Union élargie à 27 États membres, où les divergences économiques et sociales sont encore accentuées, les réformes successives de la politique de cohésion en ont adapté les objectifs.

Renforcer l’efficacité de la politique structurelle en adaptant ses trois objectifs :

• Objectif « convergence » : pour les régions en retard de développement (PIB/hab. inf. à 75% de la moyenne de l’Union), ancien objectif 1. Financé par le FEDER, le FSE et le Fonds de cohésion ;

• Objectif « compétitivité régionale et emploi » dans toutes les régions non couvertes par l’objectif « convergence ». Cet objectif remplace l’objectif 2, qui bénéficiait essentiellement aux régions en difficultés structurelles, ainsi que l’ancien objectif 3 pour le développement des ressources humaines. Financé par le FEDER et le FSE ;

• Objectif « coopération territoriale européenne » au niveau transfrontalier, transnational et interrégional, sur le fondement de l’ancienne initiative communautaire INTERREG intégrée au FEDER.

Les outils de la politique de cohésion :

• Le Fonds Social Européen (FSE), prévu dès 1957 par le traité de Rome, est chargé de favoriser l'adapation des populations actives aux mutations du marché, l'insertion professionnelle des chômeurs et des groupes défavorisés (actions de formation, systèmes d'aides à l'embauche…) ;

• Le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) est créé en 1962 lors de l'accord sur la politique agricole commune. Sa 1ère mission était d'assurer des prix garantis aux exploitants agricoles, dans une optique de modernisation de l'agriculture européenne, vers l'intensivité et l'autosuffisance. Dès 1964 une section « orientation » finance des actions de développement rural et d'aides aux agriculteurs dans les régions en retard de développement et plus largement dans le cadre de la PAC ;

• Le Fonds européen de Développement Régional (FEDER) est créé en 1975 à l'attention des régions britanniques en déclin industriel. Avec l'adhésion de la Grèce (1981), de l'Espagne et du Portugal (1986), il est élargi à toutes les régions en retard de développement. Il finance les infrastructures , les investissements productifs pour créer de l'emploi, des projet de développement local et les aides aux PME ;

• Le Fonds de cohésion est créé dans les années 1990 pour permettre à des États comme l'Irlande et les pays méditerranéens qui auraient été incapables de satisfaire à la convergence économique et monétaire, la maîtrise des déficits publics et les développements massifs d'infrastructures inscrits dans le traité de Maastricht (1992). Il finance des projets liés à l'environnement et à l'amélioration des réseaux de transport dans des États dont le PIB est inférieur à 90 % de la moyenne européenne ;

• L'Instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP) est créé en 1994 pour faire face à la crise du secteur et à sa restructuration ;

• Le Fonds de solidarité de l'Union européenne (FSUE) est créé en 2002 pour répondre aux catastrophes naturelles dont seraient victimes les États membres.

• FEADER (Fonds européen agricole de développement rural) succède aux FEOGA – Orientation et au FEOGA – Garanties ;

• FEP (Fonds européen de la pêche) succède à l’IFOP ;

• Maintien du FEDER pour le développement des régions, du FSE pour la croissance et l’emploi, du Fonds de cohésion (transports et de la protection de l’environnement), ainsi que du FSUE ;

• La suppression des 4 initiatives communautaires (INTERREG¹ ainsi qu’URBAN², EQUAL³ et LEADER+⁴) dont les orientations sont reprises par les fonds structurels : FSE, FEDER, FEADER.

La BEI est créé en 1958. Elle est l'institution financière de l'union ; avec le fonds européen d'investissement (FEI), créé en 1994, elle compose depuis 2000 le Groupe BEI. Ses statuts et ses missions sont visés aux articles 308 et 309 du traité sur le fonctionnement de l'union européenne : « Les membres de la Banque européenne d'investissement sont les États membres[participation au capital relatif à leur poids démographique et économique]. […] La Banque européenne d'investissement a pour mission de contribuer, en faisant appel aux marchés des capitaux et à ses ressources propres, au développement équilibré et sans heurt du marché intérieur dans l'intérêt de l'Union. À cette fin, elle facilite, par l'octroi de prêts et de garanties, sans poursuivre de but lucratif, le financement des projets ci-après, dans tous les secteurs de l'économie :
a) projets envisageant la mise en valeur des régions moins développées ;
b) projets visant la modernisation ou la conversion d'entreprises ou la création d'activités nouvelles induites par l'établissement ou le fonctionnement du marché intérieur, qui, par leur ampleur ou par leur nature, ne peuvent être entièrement couverts par les divers moyens de financement existant dans chacun des États membres ;
c) projets d'intérêt commun pour plusieurs États membres, qui, par leur ampleur ou par leur nature, ne peuvent être entièrement couverts par les divers moyens de financement existant dans chacun des États membres. »

La BEI accorde des prêts bancaires à moyen et long terme ; le FEI agit au travers d'opération de capital-risque et d'apports de garanties en faveur des PME. En 2008, les interventions du Groupe BEI se sont élevés à 48,4 milliards d'euros de prêts dont 84 % pour la cohésion économique et sociale et 34 milliards d'euros pour les régions bénéficiant des fonds structurels.

Vers une renationalisation de la politique de cohésion ?

La réforme des fonds structurels s'est accompagnée parallèlement à leur adaptation aux principes de la « stratégie de Lisbonne » du renforcement de l'autonomie des États membres grâce aux programmes opérationnels.

Techniquement les programmes financés ne doivent l'être qu'au regard d'un seul objectif de la politique de cohésion et d'un seul fonds structurels, quand précédemment les bénéficiaires cherchaient à mêler différents objectifs, fonds ou initiatives pour un même projet. Cette nouvelle organisation a au moins le mérite de la transparence et de la traçabilité. Mais la traduction concrète des « Orientations stratégiques pour la cohésion » (communautaires) se font désormais au travers des « cadres de référence stratégique national », définis par les États membres, au détriment souvent de la cohésion à l'échelle de l'union. Concrètement en France, cela s'est traduit dès 2006 par le retrait par l'État des subventions du FSE à l'attention des PLIE.

Alors qu'on a tendance à dénoncer des transferts de souveraineté des États vers les Communautés, la politique de cohésion est de plus en déléguée aux États avec des contrôles effectifs de l'union sur les programmes de moins en moins précis, au détriment de la redistribution européenne et de la réduction des disparités régionales européennes.

Les années 1980 et 1990 et la montée en puissance des politiques de cohésion :

L'Acte unique de 1986 créait un premier titre spécifique dans les traités européens relatif au concept de cohésion économique et sociale pour une politique régionale solidaire. Il ouvrait la voie au « Paquet Delors » qui proposait de doubler les dépenses structurelles de 1988 à 1993 ; celles-ci atteignirent 31 % du budget communautaire.

L'accord inter-institutionnel de 1994-1999 les portera à 40 % des crédits communautaires. Ces crédits auront servi à l'intégration de l'Irlande, mais surtout des pays méditerranéens, dont les retards de développement étaient majeurs. L'effort consenti pour cette intégration a donc était massif, mais inachevé au regard de ce que l'on peut constater encore aujourd'hui de la structure de leurs économies (bien que les responsabilités nationales soient en l'occurrence importantes). L'élargissement de 1995 n'aura pas nécessité une effort aussi important, à l'exception notoire de l'absorption de l'ex-RDA. L'accord 1994-1999 anticipait la préparation de l'élargissement aux PECO.

Mais l'effort a été freiné.

Les perspectives financières des années 2000 :

Alors qu'est élaborée la « stratégie de Lisbonne », l'effort financier des années précédentes faiblit. Pourtant c'est dans ces conditions que l'Union européenne va intégrer 12 nouveaux entrants (PECO + Chypre + Malte).

Les perspectives financières pour 2000-2006 ou Agenda 2000 maintiennent le plafond global des ressources propres à 1,27 % du produit national brut (PNB) pour toute la période. Mais de fait l'effort structurel de cohésion est ramené à moins de 40 % : on peut constater que sur l'année 2004 les actions structurelles ont pesé 41 milliards d'euros (34,94 % du budget communautaire) et la stratégie de pré-adhésion 3,45 milliards (2,94 %) ; en 2005, on passe 34,87 et 2,89 % du budget communautaire ; en 2006 ce sera respectivement 35,49 et 2,86 %.

Le montant global du budget de l’Union s’élève à 864,316 milliards d'euros pour la période 2007-2013et la politique structurelle, avec 308 milliards d'euros, absorbera à peine plus d’un tiers de cette somme.

La répartition des moyens sur un total de 308 milliards d'euros sur 7 ans :

• Objectif « convergence » : 251,163 milliards €, 81,54 % du total ;

• Objectif « compétitivité régionale et emploi » : 49,13 milliards €, 15,95 % du total

• Objectif « coopération territoriale européenne » : 7,75 milliards €, 2,52 % du total

La portée des crédits affectés aux actions structurelles est également réduite par les procédures propres au fonctionnement des directions générales de la commission européenne. Chaque année plusieurs dizaines de millions d'euros de crédits ne sont pas consommés, car l'Union ne finance les programmes qui lui sont soumis qu'à hauteur maximale de 75 %, les autorités publiques locales ou nationales devant co-financer obligatoirement. Or il arrive de plus en plus fréquemment que celles-ci ne soient pas en mesure d'honorer leurs engagements financiers, ce qui implique l'abandon des subventions européennes afférentes.

Le plafonnement des ressources propres de l'Union à 1,24 % du RNB (somme des Revenus Nationaux Bruts de chaque État membre) conduit à s’interroger plus encore sur l’insuffisance des moyens. Car ces 1,24 % sont un plafonnement maximum qui n'est jamais atteint sur chacun des années des perspectives financières 2007-2013 : de 1,06 % en 2007, il était prévu de passer à 0,94 % en 2013 (prévisionnel : 0,97 % pour 2009 et 1 % pour 2010).

Le quatrième rapport de la Commission européenne sur la politique de cohésion (30 mai 2007) conduit à s’interroger sur le caractère proportionné de ces moyens, eu égard à l’insuffisance de la croissance dans l’Union et au maintien de fortes disparités économiques et sociales entre les États membres, plus particulièrement avec les nouveaux adhérents.

les présupposés de la « stratégie de Lisbonne » contradictoires avec les objectifs des politiques de cohésion :

Les conclusions de ce 4^ème rapport ne pouvaient corriger la dynamique en court pour deux raisons essentiels. D'abord, comme on l'a vu dans la partie précédente, les perspectives financières 2007-2013 marquent un tassement certain de l'effort financier de l'union en faveur de l'intégration européenne. Mais surtout, la traduction concrète de la « stratégie de Lisbonne » dans l'application de la politique de cohésion en a changé le sens durablement et a détourné l'effort de l'union de la réduction des disparités régionales sur le territoire communautaire.

En effet, en mettant l'accent sur la compétitivité, la « stratégie de Lisbonne » conduit à privilégier au sein même de la politique de cohésion le soutien à des projets élaborés dans des régions ou des États déjà hautement compétitifs ; l'accent est donc mis sur l'innovation et la recherche, les réseaux trans-européens (RTE), l'« adaptabilité des travailleurs » et la flexibilité du marché du travail. Les trois premiers termes sont évidemment nécessaires mais s'ils sont renforcés par une politique de cohésion déjà en repli par ailleurs le résultat de la stratégie de Lisbonne appliquée aux politiques de cohésion ne peut être que le renforcement des dynamiques pré-existantes et l'aggravation des disparités régionales.

les fondements de la stratégie de Lisbonne, illustration de l'idéologie libérale d'une répartition internationale du travail :

Cette stratégie de politique économique élaborée conjointement par des gouvernements libéraux et des gouvernements socialistes, qui avaient cédé sur leurs valeurs (comme le dit si bien Martine Aubry) illustre parfaitement ce que décrit l'introduction du texte de notre convention nationale : « La croyance en un système vertueux de progression sociale généralisée et de partage du travail harmonieux (les produits à faible valeur ajoutée pour les pays émergents, la frontière technologique pour les pays développés) a été balayée.», car la stratégie de Lisbonne est une tentative d'application concrète de cette croyance sociale-libérale.

La « stratégie de Lisbonne a, de fait, renforcé une situation antérieure déjà déséquilibrée que l'Union européenne paie aujourd'hui lourdement dans le contexte de la crise économique. La République fédérale allemande fait près de 65 % de son PIB à l'exportation, en grande partie dans l'UE ; de ce fait elle écrase les productions et les exportations des autres États membres, alors que dans le même temps le consommateur allemand consomme peu et a eu tendance à moins consommer encore après les politiques d'adaptabilité et de flexibilité du marché du travail élaborées par les gouvernements Schröder puis Merkel. D'une certaine manière la stratégie de Lisbonne permet au niveau européen et dans une certaine mesure la transposition de ce la communauté internationale reproche peu ou prou à la Chine sur la scène globale.

la stratégie de Lisbonne à nouveau révisée :

La stratégie de Lisbonne a été adoptée au Conseil européen de mars 2000 en vue de faire de l’Europe « l’économie de la connaissance la plus compétitive du monde en 2010 ». Centrée sur la compétitivité, ses lacunes en matière de cohésion sociale et d’environnement ont conduit à l’adoption, au Conseil de Göteborg en 2001, d’une stratégie complémentaire, dite de développement durable. Considérant à la fin 2004 qu’elle ne remplissait pas ses objectifs (rapport Kok), la stratégie de Lisbonne a été recentrée en 2005 sur la croissance économique et l’emploi par la Commission Barroso (rapport Cohen-Tanugi).

En 2006, puis à nouveau en 2008, les objectifs ou priorités ont été redéfinis, rendant difficile l’identification sur le long terme des principaux objectifs de la stratégie. D'autre part, bien que le gouvernement français prétende que cette stratégie est aujourd'hui présentée comme un succès, nous avons vu que la Commission elle-même s'interroger sur les résultats contradictoires avec les objectifs affichés que cette stratégie impliquait pour la politique de cohésion de l'union, pilier de la construction européenne qui fait de l'Union autre chose qu'une simple zone de libre-échange.

La commission européenne a donc lancé une consultation de novembre 2009 à janvier 2010 en vu de nourrir le conseil européen des 25 et 26 mars 2010, qui a adopté la nouvelle stratégie européenne ; Le document adopté lors de ce conseil fixe deux rendez-vous importants :

• octobre 2010 : le conseil se penchera sur la recherche et le développement et examinera en particulier les moyens permettant de renforcer le potentiel d'innovation de l'Europe ;

• début de 2011, le Conseil débattra de la politique énergétique, et notamment de la manière dont celle-ci peut appuyer au mieux la transition vers une économie à faibles émissions de CO2 et une sécurité d'approvisionnement accrue.

Cependant la stratégie de Lisbonne révisée pour 2020 est marquée par l'opposition de plusieurs lignes politiques contradictoires, qui conduit au renvoi de son application par les États membres et amoindrit toute coopération européenne renforcée :

• les défenseurs d'une plus grande intégration européenne, au regard du contexte et des conséquences de la crise économique et financière qui fait rage depuis 2008, mais la portée de leur discours reste limitée du fait de la revendication parallèle d'une plus stricte orthodoxie financière qui invaliderait des politiques de relance ; c'est essentiellement la position de la France et de l'Allemagne ;

• les promoteurs exclusifs de la zone de libre-échange, qui voit finalement dans le renforcement des politiques communes et notamment des politiques de cohésion le risque d'un accroissement des contrôles européens sur les politiques nationales, le libre marché devant s'auto-assainir progressivement ; il s'agit essentiellement de la Grande-Bretagne et de la grande majorité des PECO.

Refonder la politique de cohésion pour renforcer l'intégration :

La politique de cohésion doit retrouver son orientation originelle, en conformité avec les principes établis dans les traités européens⁵. L'objectif est bien de « réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées ». La contradiction avec la stratégie de Lisbonne est évidente puisque celle-ci parie sur le renforcement de la compétitivité. Les fonds de la politique de cohésion ne saurait être mise au service d'une telle stratégie, mais doivent s'orienter clairement dans une mission de rattrapage économique.

Les régions compétitives devraient pouvoir renforcer leurs atouts sans l'intervention de la politique de cohésion qui doit au contraire nourrir un développement endogène durable, qui profiterait en retour à l'ensemble des populations et des territoires de l'Union.

De nouvelles perspectives financières :

Les perspectives financières 2007-2013 étaient déjà malthusiennes au moment où elles ont été négociées par les gouvernements européens en 2006. Avec la crise économique, la constat du contre-pied qu'elles représentent est complet.

L'Union doit impérativement accroître le budget communautaire, des marges existants d'ores-et-déjà puisque le plafonnement de 1,24 % du RNB en termes de ressources propres est aujourd'hui loin d'être atteint. Au-delà, une remontée des crédits alloués à la politique de cohésion à hauteur de 40 % du budget communautaire est nécessaire pour faire face au défi des inégalités de développement économique, territorial et social entre États membres. Dans un contexte d'économie mondialisée en crise, la cohésion européenne est d'autant plus nécessaire. La révision des objectifs de la PAC doit être réalisée en parallèle au regard du poids qu'elle représente dans le budget communautaire et de la restructuration de l'agriculture européenne.

La revendication des socialistes de permettre à l'Union de lever un impôt propre, au-delà de la contribution des États membres, et de recourir à l'emprunt pour financer notamment des grands programmes d'infrastructures européennes (matérielles ou numériques) est cohérente avec cette orientation.

Coordination des politiques économiques :

La coordination des politiques économiques européennes est évidente dans le cadre d'une nouvelle stratégie européenne, en lien avec un élargissement du mandat de la BEI et avec la modification des statuts de la BCE pour qu’elle puisse acquérir des obligations d’État. La stabilité de l'euro et sa transformation en outil économique efficace sont nécessaires.

Une administration européenne renforcée :

Le renforcement de la politique de cohésion et de la coordination des politiques économiques de la zone euro et au-delà implique un renforcement des contrôles par une administration européenne à l'opposé des désirs des libéraux européens. Pour mettre en œuvre des programmes européens et mettre fin à la non consommation de crédits structurels, des chefs de projets territoriaux européens, capables de coordonner l'action des autorités locales et nationales, peuvent être envisagés, à la condition que le co-financement des projets ne soit plus une condition sine qua non.

Le Parlement européen doit avoir des pouvoirs de contrôle renforcés :

Aujourd'hui, seule la Commission a l'obligation de réaliser des rapports réguliers sur l'application des politiques de cohésion et des différentes politiques communes en général. Transférer ces pouvoirs de contrôle, en développant une administration parlementaire européenne et mettant à la disposition du Parlement européen les services des directions générales de la Commission, pour mener à bien des missions de contrôle et des rapports, probablement plus critiques.

Références documentaires :

• Accord inter-institutionnel et cadre financier 2007-2013 :
  http://europa.eu/legislation_summaries/agriculture/general_framework/l34020_fr.htm

• Version consolidée du traité sur l'Union européenne :
  http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0013:0046:FR:PDF

• Version consolidée du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne :
  http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:FR:PDF

• Stratégie UE 2020 :
  http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/113602.pdf

Note élaborée par Frédéric Faravel,
secrétaire fédéral du PS Val-d'Oise
aux relations extérieures